宋代地方政制

 

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1.宋開國之初,原無分區設路之,後把天下分為十五路。徽宗時,天下共分為二十六路,其後有分合變更,南宋時,又只餘十六路。路的區域法律上經己固定,但路不設最高行政長官,長官多而複雜,最主要者有四監司:

I.(安撫使):掌一路之民、兵,領軍旅禁令賞罰肅清之事。

II.(轉運使):掌一路之財賦,領財賦上供經費儲積之事。

III.(提刑按察使):掌一路之司法,領獄曲直囚徒詳覆之事。

IV.(提舉常平使):掌一路之救恤,領常平義倉水歛散之事。

2.四使無須並置,或缺其,或由一官而兼他官之事,均係由皇帝派出之使臣,而非地方行政的長官。

 

.府、州、軍、監

 

1.:唐制,大州曰府,其轄縣數目比州多,但到宋時往往在一些重要政治區域如京都等,設立府,如東京開封府、西京河南府、北京大名府、南京應天府等,長官稱知府事。開封府長官有「牧,但因宋太宗即位前曾擔任過開封府尹,故以後不常置,以「權知府事」充任。每府派通判」一人,凡知府公事須經通判連署

2.:命朝臣出任,號「權知軍州事,後改以文臣為知州,並為定制,亦有通判作副署。(宋建有二百五十四州)

3.:由唐代藩鎮軍號演變而來,為軍隊屯駐區域,原本在軍的下面,是沒有管轄屬縣的。但到宋代,軍的名稱不變,但演變成為地方行單位,不但轄境較大,亦有屬縣,有屬縣的軍,也就由原屬於州而改為隸屬於路,變成與州同級。軍 長官為「知軍事」,由朝中大臣出任,亦有通判之設。

4.:本來也相當於一個州,因為該地有礦冶、鑄錢、製鹽、牧馬等項目,而這些任務都要在官員的監督下進行的,故稱其地為監,自此監便由州變成為一種特殊業務機關所管轄地方。例如萊蕪監主冶鐵,富監主製鹽,沙苑監主牧馬。監可以有屬縣,也可以無屬縣,但都置知監事為監的行政長官,下設通判

 

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1.府、州、軍、監亦領縣,多少無一定制。縣令亦為中央之臨時委派,非正式地方官,稱為知縣。

 

.特色

 

1.地方無元首性長官

路權分四司,每地方行單位有通判,分地方首長之權。

2.地方無正職地方官員

宋代地方四監司均領中央官銜,只是臨時派到地方辦事,故其職銜前加「知」是臨時差遣之意。路以下之區域長官,因均為中央文官兼攝,故可直接上奏中央。他們在性或名義上,盡是為中服務,而且他們帶著一個知某州()事的時差遣,暫去管州某府的事,他本職仍是中央官,任期規定為三年,期滿他調,不能長久持地政權,故嚴格地說,宋是無正式地方官的。

3.中央集權

地方無首長,皇帝亦成為地方之最高元首,因各地方官均可直接上奏。諸司均以文人出任,以中央官權知地方事物,使地方財政民權均控制於中央。地方官規定三年,故難以專權。中央控制地方財政,除必要開古外,全數解回中央,地方無儲備可言。

4.監察行政不分

各府州均置通判分割知府、知州的權力,也以京官差遣出任。各府、州的文書均需其連署,方能生效。通判又能自行奏事,並須直接向中央報告吏治得失及職事修廢情況,可說是一種監察制度,故通判可直接參予地方事務,兼行政及監察於一身。

 

.優點

 

1.奪回武臣之地方政權

自太祖杯酒釋兵權,地方官吏始逐漸改用文臣,改五代以來,節度仗把持地方政府權力之弊。

2.將地方權力,收歸中央

宋行三級,以上級為路,下有府州軍,再下為縣,均由中央直接派遣,所有地方每年之財賦收入,均皆悉數運解中央。簡言之,在於宋代所有官吏均為中央辦事,根本沒有為地方辦事之機構,更是達成中央集權目的之途徑。

3.地方官互相牽制

一路之,內四監司各有所掌,不得互相稟承,弓如在於府州軍監正官以外,又設通判,一切文書命令,均須通判連署,始能發生效用,藉以牽制正官

 

.缺點

 

1.地方難有建設

在四司中,轉運使最重要,地方財政,都在他手,他把地方全部財富轉運到中央去。在唐代,地方收入,部份解中央部份則留在地方。宋代則不留,地方無儲備,平常就很艱苦,臨時地方有時,便不堪設想,更使地方難有建設。

2.內重外輕

宋代的中央集權是軍權集中、財權集中,而地方則日趨貧弱,造成內重外輕的局面,以致中央與地方失去平衡,中央權力壓倒地,地方不能作事,國家之積弱隨之,故金兵內侵,京都一破陷,全國便瓦解。

3.制度混亂

宋制無論是制度上或官名上都出現名目繁多之情形,如路沒有首級地方官長,分稱帥、憲、、倉,又如中級之州,其下又分府州軍監四種名目,此為前代所無,其實軍監與州地位相同,總言之,名目瑣碎繁多。而且地方無首長,下級官吏無所適從。

 

.宋代地方政制的影響

 

宋代地方政制的作用,是要達到中集權的目的,而宋代的中央集把軍權集中、財權集中,此種集權措施,又甚於前代。每路設帥、漕、憲、倉四監司監察地方,即等方要奉承四個上司。在唐代的州縣,只要奉承一個上司,可見宋代地方官更難做。在極度中央集權政策下,地方則日趨貧弱,由於地方財賦須全部轉運到中央,地方更無存儲,平常就很艱苦,臨時地方有事,更無力解決平定,且地方貧弱,建設敝陋荒廢,國力民生皆困,地 政事,似只在為中央聚,社會實難以富實。宋代過度中央集權,造成嚴重之內重外輕局面,中央、地方不能均衡發展,地方沒有餘力發展,國之積弱隨至宋代把富兵力集中到中央,但中央失敗,全國皆土崩瓦解。因宋代地方全無存糧,軍器更少積儲,當金兵入侵,中央首都汴京失守,全國便即崩潰,無法抵抗。北宋亡於金,南宋亡於蒙古,可說是在中央極度集權的地方政制下,盡取之於民,不使社會有藏富,又5監輸之中央,不使地方留財,如四肢之癱瘓所造成的惡果。(反觀唐代安史之亂,其軍力並不比金人弱,唐兩京俱失,可是州郡財富厚,每一城池,都存有幾年的,米軍裝武器都儲積,所以到處可以各自為政,不致立即敗亡。唐不亡於安史之亂,有賴地方財富充實去撐持國運。)

 

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